引入实质审查  重塑裁审关系

李坤刚

一、劳动仲裁协调功能弱化，客观上要求重塑裁审关系。

改革开放过程中，利益分配机制的变化，引发用人单位和劳动者之间的矛盾。在计划经济下，企业是国家的企业，劳动者是国家的工人，他们之间不存在利益冲突。在改革开放后，国营企业逐渐成为市场主体，有了独立的经济利益追求，劳动者也不再是国家工人，成为企工人，劳动者和企业之间开始产生利益冲突。由此导致劳动争议不断增多。这种情况下，我国1987年恢复了劳动争议仲裁制度，确立了“先裁后审，一裁两审”的劳动争议处理机制，建立了劳动争议的法律解决途径。

在设立之初，“先裁后审，一裁两审”的劳动争议处理制度，对于协调劳动关系，化解企业和劳动者之间的矛盾，曾产生了积极的作用。究其原因，有以下几方面：第一，从争议的性质看，当时的劳动争议多是间接利益争议。于80年代末和90年代初国有企业是市场用工主体，国企和职工之间的矛盾是间接利益冲突，容易通过协调和仲裁解决；第二，从劳动仲裁委构成看，劳动仲裁委按照“三方机制”建立。工会、雇主组织和劳动行政部门通过这样的制度安排，能够更好地协调各方面的利益，促进劳动争议解决和劳动关系和谐。第三，当时采取行政主导的机制，有助于劳动纠纷解决。当时劳动法制尚不健全，纠纷多是依据劳动政策裁决，而劳动部门是政策的实施者，劳动行政部门对劳动争议的裁决也有一定的权威性

从初期运行的状况看，80年代末和90年代初，劳动仲裁调解成功率高，不服劳动仲裁结果而向法院提起民事诉讼的较少。但是，由于改革开放的不断推进，原来制度所依托的经济、法律和劳动关系背景已经发生了重大的变化，使得“先裁后审，一裁两审”制度逐渐不能适应新的情况。这些变化主要包括以下方面：

首先，从企业构成发生了重大变化，国有企业为主的格局已逐渐变为非国有企业为主的格局。非国有企业中劳动者和企业主之间利益冲突是直接的。非国企业侵犯劳动者权益会直接转化为企业主的个人经济利益。这使得一些用人单位有了追求经济利益的侵权动力。在利益冲突是直接情况下，所谓的劳动争议实质是用人单位单方面故意的，以节约成本、追求经济利益为目的的侵权。

其次，在国有用人单位中，由于经济分配差距越来越大，国有企业与劳动者之间的利益冲突在逐渐加大。例如在云南红塔山褚时健案中，当时该企业管理人员的工资最多还能不超过企业平均工资的三倍。但从上世纪90年代末期开始，国有企业中劳动者之间利益分化逐渐加大，既得利益阶层的形成，已加大了国企中的矛盾和冲突。

再次，从制度背景看，法律制度背景发生了巨大变化。法律对劳动力市场的规制逐步按照市场经济的要求规范，用人单位负担的法律责任逐渐加大，1995年劳动法实施开始后，用人单位承担的法定义务已经明显高于80年代末和90年代初，仅就社会保险而言，用人单位就要支付劳动者工资30%—40%的社会保险费。权利体系的完善，用工成本增高，使得一些不法用人单位开始以追求利益为目的故意侵犯劳动者的合法权益。

市场背景的变化造成了劳动争议性质的变化，也带来劳动争议仲裁性质转变。在矛盾加大，利益冲突直接的背景下，劳动仲裁原有的协调功能弱化，已演变成“三审终审”制度。而审判与仲裁的割裂，使得诉讼成本比“三审终审”更高。劳动争议仲裁就这样偏离了制度设计的初衷，从程序上来说，劳动者主张劳动权利比主张一般民事权利更多了一层艰辛，冗长的程序和高昂的成本已成为劳动者维权障碍，迫切要求我们重塑裁审关系。

二、劳动争议处理的特殊性和制度设置的目标。

劳动争议案件和一般民事案件不同：第一，劳动纠纷解决关系到劳动者的生存权。发生劳动争议后，劳动者往往已失去工作，或工作处于停滞状态，无收入来源；第二，劳动争议容易引发集体时间，可能会影响社会稳定；第三，劳动争议中，主体双方强弱对比明显，用人单位在明显处于优势地位。这些差别要求劳动争议处理制度设计应不同于民事纠纷处理机制，其制度设计应满足以下目标：

首先，劳动争议处理应坚持预防为主原则。劳动争议不是不可避免，也不是不可调和。新的劳动争议处理机制仍应坚持预防和调解为主的原则。通过审判和裁决解决纠纷终究是解决问题的下策，消除争议或者调解解决争议才是我们的理想目标。

其次，劳动争议处理应当快捷高效。只有很快地解决纠纷，劳动者的生活才能更少地受到不利影响。目前劳动争议主要问题之一就是程序冗长，目前提起上诉不加限制，使得一些用人单位恶意拖延，即使是最简单的劳动争议，也坚持将所有程序走完，以阻碍劳动者维权。因此新的制度设计应不拘泥于民事纠纷解决的思路，应促使争议更快捷地解决。

其三，劳动争议处理应该低成本。目前劳动争议处理制度中，侵权成本低，维权成本高，利于强者侵权，而不利于弱者维权。在建立新制度之时，应当解决劳动争议处理制度中存在的这个不合理问题，降低劳动者的维权成本，加大侵权成本，只有这样才能制止目前普遍存的在劳动侵权现象，维护广大劳动者的合法权益。

其四，劳动争议处理应该考虑劳动争议案件本身的特点。劳动关系不同与民事关系的主要之处在于：民事关系双方地位平等，而劳动争议双方的地位是不平等的，劳动者居于从属地位。此外，劳动关系具有持续性的特点，劳动关系往往持续时间较长。持续性与和从属性相连，使得劳动者在合法权益被侵害后，往往为了工作而不敢主张自己的权益，因此，要保护劳动者的合法权益需要给劳动者更长的救济时效。

三、引入实质审查，重塑裁审关系。

本文认为，建立对仲裁裁决结果起诉的实质审查制度能解决目前劳动争议处理制度中存在的诸多问题，满足劳动争议处理需要的快速、高效和低成本的要求。实质审查制度的具体内容为：

第一，所有劳动争议案件均先由劳动争议仲裁机构裁决。在劳动争议仲裁程序中，当事人应尽力完成举证，即劳动仲裁以后的程序中，除受客观原因不能获得证据的原因而无法举证外，用人单位和劳动者均不能再提供新证据。

第二，当事人不服仲裁裁决，可以在规定时间内向人民法院起诉。人民法院对劳动仲裁裁决实行实质性审查，即：认为存在以下情况才能受理，并一审终审：（1）仲裁庭的组成或者仲裁的程序违反法定程序；（2）裁决所根据的证据是伪造的；（3）对方当事人隐瞒了足以影响公正裁决证据的；（4）仲裁员在仲裁该案时有索贿受贿，徇私舞弊的；（5）劳动仲裁认定事实和实用法律错误的。一审人民法院认为不存在以上问题的，直接驳回起诉；当事人认为驳回有错误的，按照民事申诉处理。在审理中采用卷宗移送制度，通知劳动仲裁委直接移送卷宗。

第三，二审人民法院对一审的判决也实行实质审查制度。对一审法院处理结果不服的，可以上二审人民法院申诉，二审人民法院如发现为存在以下情况才能受理：（1）合议庭的组成或者审判程序违法；（2）判决所根据的证据是伪造的；（3）对方当事人隐瞒了足以影响公正判决的证据的；（4）审判员在审理该案时有索贿受贿，徇私舞弊的。（5）劳动仲裁认定事实和实用法律错误的。二审人民法院认为不存在以上问题的，直接驳回起诉。

这样的制度设计有以下优点：第一，能简化程序，使得绝大多数案件能一裁终局；第二，能提高效率，解决目前重复举证和裁审不衔接的问题；第三，既能有效加强监督，促进劳动争议案件的公正，又不增加当事人的诉累。

除以上制度设计改革外，还需要从以下两个方面进行改革措施配套：

第一，改革目前的劳动争议调解制度。劳动争议应当重在预防，除加强监察以制止单纯的侵权案件发生外，对目前的劳动争议调解应作出变革。目前的主要缺陷在于，劳动争议的调解限于企业的内部，劳动者对此缺乏信心，需要建立起一个超越于企业的调解制度，而全部争议由地方工会调解也不可能。为此建议规定，在地方工会设立劳动争议调解部，负责培训、联络、指导和帮助企业的劳动争议调解工作。有了外部的指导和联络机构，有了业务的培训，会有助于企业的劳动争议调解员起到积极的劳动争议调解作用。

第二，在劳动仲裁中，应淡化三方机制，加强仲裁的独立性和准司法性，加强仲裁员的责任制和监督机制。目前劳动案件的侵权性质，使得即使是有三方代表组成的仲裁庭，在认定事实和适用法律问题方面也没有利益协调空间。仲裁的准司法性，决定了在仲裁中，三方协调机制不能发挥作用。在利益的协调中，三方机制是国际惯例，但是在权益纠纷的裁决中，司法审判是国际惯例。如果实行实质审查制度，还需要劳动仲裁机构的独立性、仲裁员选任制度、责任制度和监督机制方面加以制度化改革和完善。