2006年11月14日至24日，应德国工商业同业公会的邀请，我中心皮德海副主任等一行12人（其中：地方劳动保障部门和社保机构负责人共10人），赴德国对其工伤保险制度进行了考察。考察团访问了德国工商业同业公会及其所属的柏林工伤保险定点医院，考察了这个医院对投保人发生工伤后进行急救、治疗、康复的各个环节，与工商业同业公会官员及专家就工伤保险立法、工伤预防、工伤康复等问题进行了座谈。德国有关方面对此次访问高度重视，对会谈材料准备、参加会谈人员、讲课专家等方面作了精心安排。在代表团全体成员的共同努力下，考察达到了预期目的。现将有关情况报告如下：

　　一、 考察德国工伤保险制度的主要收获

　　我们此次考察，除进一步全面了解德国工伤保险基本情况外，重点了解了其“预防优先”和“康复优于补偿”的工伤保险理念与实践，主要收获如下：

　　（一）进一步丰富了对德国工伤保险制度的认识

　　德国1884年颁布工伤保险法。作为德国社会保险五大支柱之一的工伤保险的建立，其意义在于缓解因工伤引起的社会矛盾，避免劳资双方对立，保障社会的稳定，促进社会生产力的发展；有针对性、高效率地开展工伤预防；促进工业技术的改进，降低社会财富的损失。德国工伤保险经办机构分为三大类：一是农业同业公会，二是公共系统的工伤保险经办机构，三是工商业同业公会。其中工商业同业公会是德国最大的也是最重要的工伤保险经办机构，包括了26家同业公会，参保的工商企业达300万家，参保人数4217万人。我们对德国工伤保险制度的考察主要针对第三类经办机构，即工伤保险工商业同业公会进行的。

　　工商业同业公会属于公法法人机构，在国家法律规定下，实行自治管理。同业公会组织结构的特点主要表现为两个：一是自我管理，二是雇主和雇员享有平等的共决权。同业公会的最高决策机构为代表大会。代表大会每6年一届。下一次换届选举时间为2011年，其代表由雇主和雇员分别选举产生，雇主代表和雇员代表人数相同。代表大会通过竞选的方式产生执行委员会，为同业公会的日常决策机构。执行委员会中，雇主委员和雇员委员各占一半。

　　工商业同业公会的工伤保险覆盖范围包括两部分人群：一是工商业的所有雇员，要求强制性地参加工伤保险；二是雇主和雇主的配偶，他们要根据各自同业公会的章程来决定其是强制参加工伤保险，还是自愿申请参加工伤保险。
德国工伤保险的工伤范围包括三大类：一是工伤事故，是指职工在发生事故时，正在从事本职业所要求的工作或与职业有内在联系的活动，对身体造成的伤害影响必须是在发生工伤事故时突然引起的；二是通勤事故，是指上下班途中发生的伤害事故；三是职业病，是指符合国家职业病目录规定的职业伤害。

　　德国工伤保险基金的资金来源主要包括这样几个方面：雇主缴纳的工伤保险费、向第三方追索的赔偿费（主要针对通勤事故）、同业公会资产收益、滞纳金和罚金。其中最主要的部分是雇主缴纳的工伤保险费。工伤保险缴费完全由雇主承担，缴费金额的多少和工作风险有关。缴费以工资额为基数，实行行业差别费率和单位费率浮动。不同的行业有不同的费率，对不同的企业，要根据企业上年的事故发生情况确定附加的费率，即实行费率浮动。德国工伤保险同业公会2005年平均缴费费率为工资额的1.31 %，其中费率最低的为工资额的0.8 %(例如：行政管理部门)，费率最高的约8 % (例如：建筑、采矿等行业)。德国工伤保险的缴费原则是以支定收，征缴采取延后一年滞后收取的模式。
2004年，德国工商业同业公会工伤保险基金共支出94亿欧元，其中7亿欧元用于工伤预防，占基金总支出的7.5%；26亿欧元用于工伤康复，占基金总支出的27.7%；50亿欧元用于工伤赔偿，占基金总支出的53.1%；11亿欧元用于管理费,占基金总支出的11.7%。

　　（二）加深了对工伤保险“预防优先”理念的理解

　　在德国考察期间，无论是座谈还是参观，给我们一个深刻的印象是，德国工伤保险体现出了鲜明的预防优先的特点。首先，在德国社会法典中规定了工伤预防作为工伤保险机构首要的使命与任务。社会法典将德国整个现行的社会法汇总在一个法典里，分成12个部分（分册）。工伤保险法属于其中第七分册，或者说是第七章。«社会法典»第7章第1条规定：同业公会应该 “使用一切适当的方法”防止工伤事故、职业病以及由于工作原因对健康造成的损害，查明工伤事故发生的原因，保障在事故发生时有效的急救措施，减轻工伤事故和职业病所导致的后果。其次是同业公会按照社会法典的规定将“预防、康复、补偿”作为自己的工作目标，并特别提出“先预防，后康复；先康复，后补偿”的工作原则。

　　在德国工伤保险预防、康复、补偿三项任务中，工伤预防具有最重要的地位。预防为主的理念，反映了一种积极的工伤保险思想，它改善了传统工伤保险中以伤残待遇给付为主的模式，无疑是一种进步。工伤预防的任务和目的是加强工作中的安全和健康；减少对生命和健康造成的危害；控制不可避免的危害发生；向雇主提供劳动保护方面的咨询。
为了保障工作中的安全和健康，同业公会制定了一整套规章制度包括：咨询与监督、培训和进修措施、对工作场所的检测、定期体检、对工作危害进行调查、科学研究等。

　　德国工伤预防体系实行双元制，即由两套体系负责工伤预防：一是国家劳动安全监察机构，根据国家法律对企业劳动安全行为进行监察；二是工伤保险同业公会依照法律规定可以采取一切适当的手段来帮助企业预防工伤事故和职业病的发生。国家劳动安全监察机构与工伤保险机构在工伤预防方面的作用互为促进，又互相不可替代。
开展教育培训是同业公会开展工伤预防工作的重要手段。在德国经过学校体系的教育后，同业公会提供最全面的劳动安全培训。目前，工商业同业公会拥有36个培训中心，每年要培训35万人。培训中心用现代化手段，包括闭路电视、微机等开展教学活动。培训内容包括基础安全知识和进一步的劳动安全教育活动。培训费用由工伤保险基金支付。

　　（三）加深了对“康复优于补偿”理念的理解

　　康复优于补偿的基本原则，是德国积极的工伤保险思想的又一体现。他们认为，职工发生工伤后，重要的不是对职工进行经济上的补偿，而是要尽最大的努力，采取一切适合的手段，对职工进行最好的康复，使工伤者能够重返工作岗位并享受生活，从而“降低社会总成本”。德国工伤康复包括医疗康复、职业康复和社会康复三个部分。

　　1、医疗康复。医疗康复是为了帮助职工恢复健康。在德国对工伤事故的治疗采用最良好的医疗条件。医疗康复方面的主要措施包括：（1）急救；（2）门诊和住院治疗；（3）家庭护理；（4）提供药物和辅助用品。当工伤事故发生后，工伤职工首先被送往工伤保险医院或就近的医院进行急救，排除生命危险。经急救后，伤者被送到专门的工伤保险医院，继续接受治疗。对工伤医疗的全过程区别于一般性的医疗过程，由一位医生负责对受伤害人员的检查、诊断和采用医疗措施的全过程。医生同时要把工伤者的情况通过填写表格的形式，报告同业公会，以避免雇主对事故隐瞒不报。医生填写的报告，也为同业公会了解工伤情况，进行统计分析提供了信息资料。同业公会共拥有9家专门的事故救护医院和2家职业病医院，分布在全国各个大区。

　　2、职业康复。职业康复是帮助工伤职工重新回到工作岗位。德国职业康复的一个特点是在医疗康复进行之中即开始提供职业康复，即非常重视“早期康复”。同业公会有负责职业康复的专门人员，在工伤发生之后立即同工伤人员及其家属保持联系，同工伤人员及负责医疗的医生制定康复计划以及需要进行的锻炼活动。根据伤残者的身体能力、喜好和以前的工作，将其伤残后的潜在素质与其实现再就业的愿望合理结合，综合运用包括医学治疗、运动治疗、语言训练、假肢安装、体能测试、职业指导、职业培训等手段，恢复工伤人员的劳动能力，使其重返工作岗位。同业公会还帮助那些不能完全恢复过去劳动能力的人寻找新的合适的工作，对转业人员提供再就业前的准备，进行继续教育、培训。工伤保险机构提供再就业培训场所和费用，提供工伤职工及家庭在再就业培训期间的生活补贴。

　　3、社会康复。社会康复是帮助工伤职工重新回到社会，享受正常的社会生活。包括由同业公会出资设计并改建适合工伤残疾人员的住房，为工伤职工购买经过改建的汽车提供补贴，给工伤职工提供社会教育和心理咨询的帮助，给工伤职工提供家政劳动帮助，给工伤职工提供专门的康复运动，提供参加残疾人体育运动的路费补助等等。在德国，没有单纯的疗养过程，而是尽量创造条件，使工伤职工尽早重新融入社会生活中去。

　　二、几点建议

　　（一）大力加强工伤保险管理系统建设

　　德国在工伤保险领域有庞大的管理体系。德国工伤保险工商业同业公会2004年94亿欧元的工伤保险基金支出中，管理费用为11亿欧元，占总支出的11.7%。相比之下我国工伤认定工作经费和工作条件还很不足，这方面的投入应当进一步加强。

　　（二）积极发挥工伤保险在事故预防中的作用

　　工伤保险与事故预防相结合，是德国工伤保险工作的重要经验，也是德方专家给我们的重要建议。工伤预防能大大降低事故的发生率，进而减少工伤康复和补偿的压力，降低工伤保险基金的支出，这是德国工伤保险制度经过100多年的实践检验而得出的结论。加强工伤预防于企业、于个人、于工伤保险甚至于经济社会发展都有重要的意义，应当成为开展工伤保险工作的重要理念。当然，我国的工伤保险目前还处于全面建设新制度的初级阶段，把工伤补偿作为重要内容有其必然性，而且对工伤职工来说，救治及工伤津贴也是保障基本生活的必要手段。但从长远看，树立积极的工伤保险理念，抓好工伤预防，减少工伤事故对职工造成的伤害，更有利于保障职工权益，也有利于减少基金支出。工伤保险在事故预防方面发挥作用主要体现在两个方面：一是工伤保险的费率浮动机制；二是工伤保险基金在事故预防方面的直接投入。在费率浮动机制方面，我们和德国没有太大差别，我们已经有了经国务院批准的相关规定，对费率浮动作了原则规定。但各地制定的费率浮动具体办法还要进一步规范和完善，要通过建立工伤保险费率与工伤发生率挂钩的有效机制，真正发挥费率浮动机制在增强安全意识、促进安全生产方面的杠杆作用。在基金直接投入方面，我们与德国的差距较大。德国工商业同业公会2004年94亿欧元的工伤保险基金支出中，工伤预防支出为7亿欧元，占总支出的7.5%左右，工伤保险基金对工伤预防的有效投入，大大降低了工伤事故的发生率。我国目前安全生产形势严峻，尤其需要加强工伤预防工作，改变目前“重事故处理，轻事故预防”的被动局面。而我们目前在工伤保险基金用于工伤预防投入方面还存在一定的政策障碍。

　　（三）把工伤康复提上重要议事日程

　　从德国高度重视工伤康复工作的经验看，工伤康复不仅具有良好的社会效益，而且做好工伤康复从经济上讲也是“合算”的，德方提出工伤康复可以“降低社会总成本”的理念对我们很有借鉴意义。表面看，工伤康复花了一些钱，但实际上，工伤职工通过工伤康复特别是职业康复，能够生活自理甚至重新回到工作岗位，不仅对个人身心和他们的家庭生活有益，而且会大大降低社会对工伤职工的投入。我们作为社会主义国家，更应该把对工伤职工的工伤康复工作提到重要议事日程，这也符合以人为本科学发展观的要求。建议我们进一步加强对工伤康复政策和相关标准的研究，积极开展工伤康复试点工作，在借鉴发达市场经济国家工伤康复经验的基础上，逐步探索建立适合我国国情的工伤康复制度。

　　（四）加大工伤保险宣传和培训力度，全力推进工伤保险扩面工作

　　德国的工伤保险范围覆盖所有职工，属于国家法定的强制性保险，一旦发现有企业不缴费的现象，企业要承担高额的罚款，甚至一定的法律责任。目前德国仅在工商业同业公会系统内即有36个工伤保险培训中心，每年为35万人提供培训课程。而我国目前的工伤保险的覆盖方位范围还不广，不少企业还未纳入。这其中除客观原因外，思想认识不到位、工作主动性不够强也是重要原因，需要今后进一步加大宣传力度，解决实际中存在的思想认识问题。在扩面工作中，矿山、建筑等高风险企业参保率不高是一个突出问题。从目前工伤事故死亡人数看，矿山事故（特别是煤矿）死亡人数居第一位，特别是重特大矿山事故频发，引起了全社会的高度关注。高风险企业参保率低的原因，除企业认识不到位外，也有当地政府和劳动保障部门的因素，担心这些风险高的企业参保后，基金支付压力大。但是我们建立工伤保险制度，就是要保证职工在发生工伤时得到补偿，保证职工合法权益，分散企业经营风险和维护社会稳定，不解决高风险企业这些最需要工伤保险制度保障的企业的参保问题，工伤保险制度的作用就会大打折扣。因此，我们要坚持“以人为本”，从切实保障职工权益和维护社会稳定的角度出发，把高风险企业作为扩面重点，加大宣传力度，积极研究完善相关政策，切实解决好高风险企业参保问题。

　　另外，对于工伤保险的培训，各级部门也要提高认识，制订切实有效的措施。一是经办机构要逐级加强管理人员的业务培训，在政策法规、经办流程、基金管理、康复预防等方面，通过举办不同形式的课堂培训、研讨交流、现场观摩等形式，提高工作人员的业务能力；二是经办机构工作人员要深入厂矿和企业，做好基层管理人员乃至工人上岗和职业安全人员的培训教育，提高广大职工工伤保险意识和基本业务素质，使我国工伤保险事业得到更快更好的发展。

赴德国工伤保险制度考察团
皮德海、王清惠、李立仁、段中文、屈善恕、王保荣、郭振兰、关惠敏、刘铌、刘璞、王敏、程振开
二OO六年十一月